1913年4月26日，袁世凯为了筹集战争经费，压服、消灭南方国民党的势力，以办理善后为名，特派赵秉钧、陆征祥、周学熙等为全权代表，未经国会讨论通过，擅自与英、法、德、俄、日5国银行签订《善后借款合同》。

    合同规定借款总额2500万英镑，年息5厘，债券九折出售，八四实收，期限47年；偿还已到期的各种赔偿、借款、垫款后，实际到手的仅760万英镑，而规定47年还清之本息竟达到6789万英镑；借款以盐税、关税等为担保，并附条件：借款期内，中国不得向五国银行团以外的银行团借款；借款的领款凭单须有外国稽核员签押方能有效；中国聘用外国人参加盐税征收事务等。

    善后借款商议之初，因其条件苛刻，就遭到国民党及各界人士的极力反对。合同签署后，在社会上引起巨大震动，全国一片斥责之声。黄兴及皖、赣、湘、粤4省都督通电责问，参议院也提出质问书。但袁世凯借口借款事宜曾于1912年底由临时参议院秘密通过，拒绝将此案交国会表决。